Zdravotnictví a poplatky
Abych nezapleveloval veledůležitou diskusi, jestli máte radši Aleka nebo Aleka (nedávno tu padlo slovo mazání :), raději založím nové téma, i když mnoho právníků tu diskutovat nebude.
V diskusi jsem zmínil protistanovisko prof. Musila k nálezu ústavního soudu k návrhu na zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb. o stabiliyaci veřejných rozpočtů, (který se mimo jiné týkal přímých plateb ve zdravotnictví, tj. změny zákona 48/1997, o veřejném zdravotním pojištění). Jo, je to dlouhý a jo, vim, že to nikdo nebude číst. Ale když jsem to nakousl, nechci to nechat nedořečené. Podotýkám, že nález, který posvětil tento dle mého zásadně protiústavní zákon, byl přijat nejtěsnější většinou 8 soudců proti sedmi, přičemž došlo dle mého i k porušení zákona o ústavním soudu, neboť tento nález je v rozporu s nálezy předchozími a pro takovou změnu právního názoru musí hlasovat minimálně devět soudců.
Odlišné stanovisko soudce prof. JUDr. Jana Musila
Nesouhlasím se zamítavým výrokem a s odůvodněním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko:
1. Domnívám se, že měl být zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, protože nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Z toho logicky vyplývá, že měly být zrušeny i ty části tohoto zákona vyčleněné k samostatnému řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění).
2. Důvody, jež mě vedou k tomuto závěru, jsem podrobně vyložil v odlišném stanovisku, které jsem podal spolu se soudcem Pavlem Rychetským k nálezu vydanému pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (týkajícímu se daňové části zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), na něž plně odkazuji. Všemi vadami uváděnými v onom odlišném stanovisku trpěly i části zákona posuzované v nynějším řízení.
3. Toliko souhrnně tedy opětovně konstatuji, že způsob projednávání a přijetí celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, se proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon prohřešuje tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v článku 1 odst. 1 Ústavy. Došlo rovněž k porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule a článek 1 odst. 1, článek 2 odst. 3 Ústavy) a k porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (článek 6 Ústavy).
4. Zavedením regulačních poplatků v souvislosti s poskytováním zdravotní péče došlo podle mého názoru též k porušení článku 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), zaručujícího bezplatnost standardní zdravotní péče pro účastníky veřejného zdravotního pojištění.
5. Ústavodárce použitím lingvisticky zcela určitého a přesného adjektiva „bezplatný“ v článku 31 Listiny dal zřetelně najevo svou vůli zajistit občanům všeobecný přístup ke zdravotní péči bez jakékoli platby. Již pouhou jazykovou interpretací lze dospět ke zcela jednoznačnému závěru, že ústavodárce tak učinil vědomě a že chtěl volbou tohoto jazykového vyjádření odlišit úplnou bezplatnost základní zdravotní péče od jiných případů sociálních práv, obsažených v jiných ustanoveních hlavy čtvrté Listiny, v nichž se naplnění sociálního práva garantuje toliko „v přiměřeném rozsahu“ (např. článek 26 odst. 3, článek 30 odst. 1 Listiny). Odporuje elementárním pravidlům jazykového výkladu interpretovat adjektivum „bezplatná“ zdravotní péče jako „placená“ zdravotní péče, a to i za situace, kdy placení se má týkat pouze části zdravotní péče.
6. Podle mého názoru odporuje principu bezplatnosti, je-li pacient již na samém pomyslném „vstupu“ do systému zdravotní péče podrobován poplatkové regulaci. I malé poplatky mohou pro určitou skupinu sociálně hendikepované populace (i když třeba jen pro malou část) vytvářet bariéru, kterou tito občané nebudou s to překonat a nedostane se jim ani základní zdravotní péče – a to přesto, že byli účastníky systému zdravotního pojištění a podíleli se (někdy celoživotně) na jeho průběžném financování.
Argument obsažený v bodě 118 odůvodnění nálezu, že totiž tomuto „vyloučení“ občana ze systému veřejného zdravotního pojištění lze zabránit prostředky sociální péče [obstaráním si potvrzení o hmotné nouzi podle § 16a odst. 2 písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění], nepokládám za uspokojivý. Takovéto byrokratické procedury jsou pro nemocné lidi velmi zatěžující, mohou oddálit nezbytné léčení a především toto „doprošování se“ bezplatné zdravotní péče z důvodu hmotné nouze je lidsky ponižující a nedůstojné. Právo na zachování lidské důstojnosti je chráněno článkem 10 Listiny.
7. Nemohu souhlasit s názorem vysloveným v bodech 92 a 93 odůvodnění nálezu, kde se tvrdí, že zavedení regulačních poplatků zákonem je prý pokryto licencí obsaženou v článku 41 odst. 1 Listiny. Ustanovení článku 41 odst. 1 sice stanoví, že tam uvedených sociálních práv „je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“, to však přece nelze vykládat tak, že zákonodárce může ústavně zakotvené právo popřít a stanovit de facto jeho opak. Zákonodárce podle mého názoru nemá oprávnění „provést“ ústavní právo na bezplatnou zdravotní péči tak, že zavede placenou zdravotní péči. Ani „široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení“, o němž se hovoří v bodu 92 odůvodnění nálezu, nedovoluje zákonodárci stanovit opak toho, co explicite zakotvuje ústavní norma.
8. Plně uznávám, že realistický pohled na věc, beroucí do úvahy mimořádnou nákladnost zdravotní péče, jakož i to, že v široké škále zdravotních výkonů lze rozlišit ty, které jsou pro ochranu zdraví zcela nezbytné, a ty, které naopak jsou zbytné nebo nahraditelné jinými prostředky, opravňuje k tomu, aby některé segmenty zdravotní péče byly i za dnešního ústavněprávního stavu podrobovány placení samotnými pacienty. To se však může týkat pouze „nadstandardních“ služeb (např. kosmetických výkonů), stravování a ubytování v nemocnicích nebo příplatků na vybrané léky. Naproti tomu zcela bezplatně má být poskytována základní (standardní) zdravotní péče a léky.
9. Nesouhlasím s tezí vyslovenou v bodě 102 odůvodnění nálezu, podle níž prý „k zamítnutí nálezu mohlo dojít již z důvodu zachování zdrženlivosti“, a že tudíž další ústavněprávní testování (zejména test proporcionality) bylo provedeno jaksi „navíc“ a snad by ani nemuselo následovat (analogická argumentace se uvádí v bodě 134 odůvodnění nálezu). Toto odůvodnění je patrně vedeno úvahou, že zvolená úprava zpoplatnění zdravotní péče je „politickou otázkou“, jejíž řešení je ve výhradní dispozici zákonodárce, a nepodléhá tudíž přezkumu ze strany Ústavního soudu.
Takový úsudek je podle mého názoru z principu nesprávný. Zajisté je třeba uznat, že sociální práva, na rozdíl od „klasických“ práv občanských a politických, se vyznačují četnými specifiky a že také způsob jejich ochrany je komplikovanější. Soudobá právní nauka, jakož i judikatura u nás i v zahraničí však dnes většinově uznávají, že sociální práva požívají ústavněprávní a mezinárodněprávní ochrany a jsou tzv. judikovatelná (justiciability); za nesporné je to pokládáno u tzv. „jádra“ (core) závazků ze sociálních práv (k tomu srov. např. Kratochvíl, Jan: Judikovatelnost sociálních práv: nějaké mezery? Právník, č. 11/2007, s. 1161–1188). Bylo by nejen degradací sociálních práv, ale i popřením jejich ústavněprávní povahy, pokud by Ústavní soud byť jen uvažoval o odepření své ochrany těmto sociálním právům.
Pokud odůvodnění nálezu odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a Pl. ÚS 2/08, není taková analogie namístě, protože nyní posuzovaná právní materie je odlišná (tam vyslovené názory se týkají problematiky daní a nemocenského pojištění).
10. Za zcela nepřípadnou a zcela ahistorickou pokládám argumentaci obsaženou v bodech 96 a 97 odůvodnění nálezu. Jaký smysl má srovnávat novodobá a na diametrálně odlišných společenských podmínkách založená sociální práva dnešních občanů s otrokářským Chammurapiho zákoníkem, pocházejícím z 18. století před naším letopočtem? K čemu je zapotřebí, aby se současná česká právní úprava vymezovala vůči stalinské Ústavě SSSR z třicátých let nebo k dřívějším československým ústavám z doby komunistického režimu?
Jestliže Ústavní soud pokládal za žádoucí provést jistou historickou komparaci, bylo by bývalo případnější uvést, že celý koncept sociálních práv včetně práva na důstojnou zdravotní péči je plodem evropské křesťanské a humanistické tradice. Jeho počátky lze klást již na konec 19. století; největšího rozkvětu dosáhl v druhé polovině dvacátého století, např. ve skandinávských zemích, v Německu, ve Francii a v dalších západoevropských zemích, kde přispěl k dlouhodobé stabilitě a prosperitě celé společnosti. Rozsah těchto sociálních práv je v jednotlivých zemích velice různý; je také zřejmé, že v poslední době prochází koncept sociálního státu určitou krizí, vyvolávající potřebu legislativních a ekonomických reforem.
11. Pokud se český ústavodárce rozhodl zakotvit v Listině základních práv a svobod širokou plejádu hospodářských, sociálních a kulturních práv příznačných pro koncept sociálního státu, učinil tak nepochybně v přesvědčení, že tato práva jsou nezbytná pro skutečně plnohodnotné občanství, totiž pro možnost každého občana „žít životem civilizované bytosti podle standardů obvyklých v dané společnosti“ (britský sociolog T. H. Marshall v eseji Citizenship and Social Class, 1950). Garance určitého minimálního rozsahu spotřeby a záruka jisté míry sociální jistoty jsou pokládány za nezbytný předpoklad důstojného života. Sociální stát, založený na novodobých mechanismech občanské solidarity (přesahujících tradiční formy rodinné, kmenové či skupinové solidarity), např. na zdravotním pojištění financovaném zčásti z veřejných zdrojů, vybalancovává zájmové rozpory a tlumí ostré sociální konflikty, čímž de facto přispívá též k bezporuchovému chodu tržního hospodářství. Na kulturní úrovni je sociální stát založen na takových humanitních ideálech, jako je ochrana slabších a podpora strádajících. Výrazný přínos sociálního státu je spatřován v posílení vnitřní soudržnosti společnosti, nezbytné pro schopnost čelit civilizačním hrozbám.
12. Český ústavodárce zakotvil v Listině velmi vysoký standard sociálních práv, v některých směrech přesahující zahraniční úpravy. Příkladem takové vysoké úrovně je právě zde posuzované právo na bezplatnou zdravotní péči. Takový mezinárodně „nadstandardní“ stav úpravy ovšem je možný, a není žádným relevantním argumentem pro to, aby dnešní zákonodárce, s odkazem na odlišné zahraniční vzory, nerespektoval kvalitativně vyšší úroveň české ústavní úpravy posilující práva občanů.
Pokud část české politické reprezentace zastává názor, že současná úroveň ústavně zakotvených sociálních práv v České republice je příliš vysoká, ekonomicky neudržitelná a vyžadující reformy, má samozřejmě možnost v politické soutěži usilovat o jejich ústavní změnu. Ve svobodné politické diskusi mohou být zajisté předkládány odborně fundované argumenty o tom, že bezplatná zdravotní péče je snad neudržitelná – a to přesto, že roste hrubý národní produkt a celkové bohatství společnosti, a přesto, že v systému zdravotního pojištění vznikají mnohamiliardové přebytky.
Lze jistě připustit, že taková argumentace může získat silnou podporu voličů, jež bude potřebná k prosazení ústavních změn. Nelze však podle mého názoru připustit „přepsání“ ústavních předpisů pomocí obyčejných zákonů, navíc za situace, kdy společenská a parlamentní diskuse o těchto otázkách v České republice probíhá nedůvěryhodným způsobem, není podložena fundovanými argumenty a není dosahováno ani elementárního společenského konsensu.
13. Poněkud nejasně formulovaná úvaha v bodě 98 odůvodnění nálezu, že snad při formulování článku 31 Listiny nastal rozpor „mezi vůlí zákonodárce a dobovou politickou realitou“ není rozhodně žádným ústavněprávním argumentem ve prospěch zavedení regulačních poplatků ve zdravotnictví.
14. Nemohu souhlasit s tím, jak se v odůvodnění nálezu hodnotí některé skutkové okolnosti zavádění regulačních poplatků a výsledky dokazování provedeného před Ústavním soudem výpověďmi premiéra Mirka Topolánka a ministra zdravotnictví Tomáše Julínka.
Já osobně jsem nenabyl přesvědčení, že „z provedeného dokazování“ vyplynulo, že regulační poplatky zamezují nadužívání zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, jak se tvrdí v bodech 107 a 124 odůvodnění nálezu. Teze o „nadužívání“ sociálních práv patří k oblíbeným, ideologicky zabarveným floskulím kritiků sociálních práv, avšak nezaznamenal jsem, že by o oprávněnosti tohoto tvrzení byl Ústavnímu soudu předložen jakýkoliv přesvědčivý důkaz (např. statistická data opřená o signifikantní vzorek populace a o dostatečně dlouhé sledované období). Předkládaná tvrzení o zmenšeném počtu návštěv u lékaře či počtu vyzvednutých léků po zavedení regulačních poplatků vycházejí z velmi krátkého sledovaného období, nezohledňují faktor „předzásobení“ léčivy na konci roku 2007 a nevylučují takovou interpretaci, že pokles četnosti návštěv a odběru léků může mít též příčiny nežádoucí („přecházení“ skutečné choroby, neléčení skutečně potřebných osob).
Také tvrzení obsažené v bodě 130 odůvodnění nálezu, že „lze zaznamenat efekt hospodárnějšího nakládání s léčivy“ nebo že „účinky této formy solidarity již v praxi od účinnosti napadené právní úpravy v konkrétních případech závažně nemocných občanů nastaly“, pokládám za důkazně nedoložené. Tato tvrzení dokládají nanejvýše to, že léků bylo odebráno méně a že někteří občané již splnili podmínky pro vrácení plateb nad rámec 5 000 korun, nikoliv však to, že je to projevem zvýšené hospodárnosti nebo toho, že vyšší platby byly nebo budou pacientům skutečně vráceny.
15. Nejsem přesvědčen o tom, že provedené dokazování opravňuje k tvrzení, že zavedení regulačních poplatků zajišťuje „kvalitnější faktickou realizaci článku 31 Listiny“ (bod 110 odůvodnění nálezu), což je mj. vyvozováno ze zavedení limitu na regulační poplatky ve výši 5 000 Kč ročně.
Teze o „prohloubení solidarity mezi pacienty“, vyslovená v bodě 124 odůvodnění nálezu, vnáší do celého konceptu sociálních práv pro mě poněkud překvapivý aspekt. Domníval jsem se doposud (patrně naivně), že sociální práva jsou spíše výrazem solidarity zdravých s nemocnými, mladých se starými, silných se slabými, nikoliv projevem solidarity nemocných s ještě nemocnějšími.
16. Výklad pojmu „bezplatná lékařské péče“ uskutečnil Ústavní soud již ve dvou svých plenárních nálezech (sp. zn. Pl. ÚS 35/95 a Pl. ÚS 14/02). Interpretace tohoto pojmu obsažená v nyní projednávané věci je odchylná od těchto předchozích nálezů.
Změna předchozího právního názoru je sice možná, avšak musí být dodržena podmínka vyjádřená v ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu, tj. vysloví-li se pro změnu alespoň devět přítomných soudců Ústavního soudu. To se v této věci nestalo, protože pro přijetí nálezu hlasovalo toliko osm soudců.
17. Z legislativně-technického hlediska pokládám za nonsens označovat zavedené regulační platby jako poplatek. Zavedená platba je příjmem zdravotnického zařízení, vzniklý právní vztah mezi pacientem a zdravotnickým zařízením je nikoliv veřejnoprávním, nýbrž soukromoprávním vztahem. Jde tedy spíše o cenu, postrádající však jakýkoliv ekvivalent k zaplacené zdravotní službě nebo léku.
Veřejnoprávní charakter nezískává tato platba ani tvrzenými transfery peněz mezi zdravotními pojišťovnami a zdravotnickými zařízeními nebo lékárnami. Tvrzená regulace toku peněz mezi těmito subjekty, která by údajně měla příjmy z regulačních poplatků zohledňovat, je natolik složitá a netransparentní, že přijatá právní úprava porušuje maximu určitosti, srozumitelnosti a jasnosti právní normy, patřící do rámce právního státu podle článku 1 odst. 1 Ústavy. Též tato ústavní norma byla dle mého názoru v dané věci porušena.
18. Za protiústavní pokládám rovněž novelizovaná ustanovení § 16a odst. 6 až 8 zákona č. 48/1997 Sb. V těchto ustanoveních je zakotvena povinnost zdravotnických zařízení a lékáren regulační poplatek vybírat a sdělovat zdravotním pojišťovnám příslušné evidenční a účetní údaje; v případě, že tyto povinnosti nebudou plnit, může jim zdravotní pojišťovna uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
Tato ustanovení jsou podle mého názoru v rozporu s článkem 1 Listiny, zakotvujícím rovnost v právech, a s článkem 11 odst. 1 Listiny, chránícím právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.
Zdravotní pojišťovny na straně jedné a zdravotnická zařízení a lékárny na straně druhé jsou soukromoprávními subjekty, jejichž právní vztahy jsou upraveny smluvně. Z uzavřených smluv nevyplývá závazek vybírat regulační poplatek, určený navíc pro samotného příjemce poplatku, ani právo zdravotní pojišťovny ukládat pokuty za nevybírání těchto částek.
Nemohu souhlasit s názorem vysloveným v bodě 131 odůvodnění nálezu, že „je na vůli zákonodárce, který subjekt vybaví pravomocí veřejnoprávní sankce“. Odporuje logice věci a principům právního státu, aby pravomoc ukládat veřejnoprávní sankci ve formě poměrně citelné peněžité pokuty byla zákonem svěřována jednomu z účastníků občanskoprávního vztahu, který je samozřejmě zainteresován na obsahu tohoto vztahu.
19. Nemohu sdílet „respekt k práci expertů připravujících záměr reformy“, vyjádřený v bodě 111 odůvodnění nálezu. Tito experti (možná ?) předložili zákonodárci a veřejnosti posléze realizovaný nápad, že jednou z cest vedoucích k řešení problémů financování českého zdravotnictví je také zpoplatnění péče o nedonošené kojence v inkubátorech, zdravotní péče o malé děti či seniory; dosáhlo se tím příjmů, které z hlediska celkového rozsahu financování zdravotní péče jsou vcelku zanedbatelné. Občané by patrně dali přednost tomu, kdyby tito experti poskytli uspokojivé vysvětlení zásadních makrostrukturálních problémů českého zdravotnictví, např. otázky, proč podíl výdajů na léky v řádu desítek miliard korun činí v České republice téměř třetinu celkových výdajů na zdravotnictví z veřejných zdrojů a proč je tento podíl zhruba dvojnásobný oproti situaci v jiných vyspělých západních státech.
To vše jsou ovšem otázky, jejichž posuzování nepatří do kompetence Ústavního soudu, stejně jako do textu nálezu Ústavního soudu nepatří slova o respektu k práci expertů.
Celé rozhodnutí včetně protinázorů sedmi soudců naleznete zde:
http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=58756&pos=22&cnt=67&typ=result
V diskusi jsem zmínil protistanovisko prof. Musila k nálezu ústavního soudu k návrhu na zrušení částí zákona č. 261/2007 Sb. o stabiliyaci veřejných rozpočtů, (který se mimo jiné týkal přímých plateb ve zdravotnictví, tj. změny zákona 48/1997, o veřejném zdravotním pojištění). Jo, je to dlouhý a jo, vim, že to nikdo nebude číst. Ale když jsem to nakousl, nechci to nechat nedořečené. Podotýkám, že nález, který posvětil tento dle mého zásadně protiústavní zákon, byl přijat nejtěsnější většinou 8 soudců proti sedmi, přičemž došlo dle mého i k porušení zákona o ústavním soudu, neboť tento nález je v rozporu s nálezy předchozími a pro takovou změnu právního názoru musí hlasovat minimálně devět soudců.
Odlišné stanovisko soudce prof. JUDr. Jana Musila
Nesouhlasím se zamítavým výrokem a s odůvodněním nálezu sp. zn. Pl. ÚS 1/08. Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko:
1. Domnívám se, že měl být zrušen celý zákon č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, protože nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem. Z toho logicky vyplývá, že měly být zrušeny i ty části tohoto zákona vyčleněné k samostatnému řízení pod sp. zn. Pl. ÚS 1/08 (financování zdravotní péče z veřejného zdravotního pojištění).
2. Důvody, jež mě vedou k tomuto závěru, jsem podrobně vyložil v odlišném stanovisku, které jsem podal spolu se soudcem Pavlem Rychetským k nálezu vydanému pod sp. zn. Pl. ÚS 24/07 (týkajícímu se daňové části zákona o stabilizaci veřejných rozpočtů), na něž plně odkazuji. Všemi vadami uváděnými v onom odlišném stanovisku trpěly i části zákona posuzované v nynějším řízení.
3. Toliko souhrnně tedy opětovně konstatuji, že způsob projednávání a přijetí celého zákona č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, se proti elementárním a esenciálním požadavkům kladeným na zákon prohřešuje tak hrubě, že došlo k narušení samotného principu právního státu, zakotveného v preambuli a v článku 1 odst. 1 Ústavy. Došlo rovněž k porušení principů dělby státní moci a její demokratičnosti (preambule a článek 1 odst. 1, článek 2 odst. 3 Ústavy) a k porušení principu ochrany menšin při politickém rozhodování (článek 6 Ústavy).
4. Zavedením regulačních poplatků v souvislosti s poskytováním zdravotní péče došlo podle mého názoru též k porušení článku 31 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), zaručujícího bezplatnost standardní zdravotní péče pro účastníky veřejného zdravotního pojištění.
5. Ústavodárce použitím lingvisticky zcela určitého a přesného adjektiva „bezplatný“ v článku 31 Listiny dal zřetelně najevo svou vůli zajistit občanům všeobecný přístup ke zdravotní péči bez jakékoli platby. Již pouhou jazykovou interpretací lze dospět ke zcela jednoznačnému závěru, že ústavodárce tak učinil vědomě a že chtěl volbou tohoto jazykového vyjádření odlišit úplnou bezplatnost základní zdravotní péče od jiných případů sociálních práv, obsažených v jiných ustanoveních hlavy čtvrté Listiny, v nichž se naplnění sociálního práva garantuje toliko „v přiměřeném rozsahu“ (např. článek 26 odst. 3, článek 30 odst. 1 Listiny). Odporuje elementárním pravidlům jazykového výkladu interpretovat adjektivum „bezplatná“ zdravotní péče jako „placená“ zdravotní péče, a to i za situace, kdy placení se má týkat pouze části zdravotní péče.
6. Podle mého názoru odporuje principu bezplatnosti, je-li pacient již na samém pomyslném „vstupu“ do systému zdravotní péče podrobován poplatkové regulaci. I malé poplatky mohou pro určitou skupinu sociálně hendikepované populace (i když třeba jen pro malou část) vytvářet bariéru, kterou tito občané nebudou s to překonat a nedostane se jim ani základní zdravotní péče – a to přesto, že byli účastníky systému zdravotního pojištění a podíleli se (někdy celoživotně) na jeho průběžném financování.
Argument obsažený v bodě 118 odůvodnění nálezu, že totiž tomuto „vyloučení“ občana ze systému veřejného zdravotního pojištění lze zabránit prostředky sociální péče [obstaráním si potvrzení o hmotné nouzi podle § 16a odst. 2 písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění], nepokládám za uspokojivý. Takovéto byrokratické procedury jsou pro nemocné lidi velmi zatěžující, mohou oddálit nezbytné léčení a především toto „doprošování se“ bezplatné zdravotní péče z důvodu hmotné nouze je lidsky ponižující a nedůstojné. Právo na zachování lidské důstojnosti je chráněno článkem 10 Listiny.
7. Nemohu souhlasit s názorem vysloveným v bodech 92 a 93 odůvodnění nálezu, kde se tvrdí, že zavedení regulačních poplatků zákonem je prý pokryto licencí obsaženou v článku 41 odst. 1 Listiny. Ustanovení článku 41 odst. 1 sice stanoví, že tam uvedených sociálních práv „je možno se domáhat pouze v mezích zákonů, které tato ustanovení provádějí“, to však přece nelze vykládat tak, že zákonodárce může ústavně zakotvené právo popřít a stanovit de facto jeho opak. Zákonodárce podle mého názoru nemá oprávnění „provést“ ústavní právo na bezplatnou zdravotní péči tak, že zavede placenou zdravotní péči. Ani „široký prostor pro zákonodárce při volbě nejrůznějších řešení“, o němž se hovoří v bodu 92 odůvodnění nálezu, nedovoluje zákonodárci stanovit opak toho, co explicite zakotvuje ústavní norma.
8. Plně uznávám, že realistický pohled na věc, beroucí do úvahy mimořádnou nákladnost zdravotní péče, jakož i to, že v široké škále zdravotních výkonů lze rozlišit ty, které jsou pro ochranu zdraví zcela nezbytné, a ty, které naopak jsou zbytné nebo nahraditelné jinými prostředky, opravňuje k tomu, aby některé segmenty zdravotní péče byly i za dnešního ústavněprávního stavu podrobovány placení samotnými pacienty. To se však může týkat pouze „nadstandardních“ služeb (např. kosmetických výkonů), stravování a ubytování v nemocnicích nebo příplatků na vybrané léky. Naproti tomu zcela bezplatně má být poskytována základní (standardní) zdravotní péče a léky.
9. Nesouhlasím s tezí vyslovenou v bodě 102 odůvodnění nálezu, podle níž prý „k zamítnutí nálezu mohlo dojít již z důvodu zachování zdrženlivosti“, a že tudíž další ústavněprávní testování (zejména test proporcionality) bylo provedeno jaksi „navíc“ a snad by ani nemuselo následovat (analogická argumentace se uvádí v bodě 134 odůvodnění nálezu). Toto odůvodnění je patrně vedeno úvahou, že zvolená úprava zpoplatnění zdravotní péče je „politickou otázkou“, jejíž řešení je ve výhradní dispozici zákonodárce, a nepodléhá tudíž přezkumu ze strany Ústavního soudu.
Takový úsudek je podle mého názoru z principu nesprávný. Zajisté je třeba uznat, že sociální práva, na rozdíl od „klasických“ práv občanských a politických, se vyznačují četnými specifiky a že také způsob jejich ochrany je komplikovanější. Soudobá právní nauka, jakož i judikatura u nás i v zahraničí však dnes většinově uznávají, že sociální práva požívají ústavněprávní a mezinárodněprávní ochrany a jsou tzv. judikovatelná (justiciability); za nesporné je to pokládáno u tzv. „jádra“ (core) závazků ze sociálních práv (k tomu srov. např. Kratochvíl, Jan: Judikovatelnost sociálních práv: nějaké mezery? Právník, č. 11/2007, s. 1161–1188). Bylo by nejen degradací sociálních práv, ale i popřením jejich ústavněprávní povahy, pokud by Ústavní soud byť jen uvažoval o odepření své ochrany těmto sociálním právům.
Pokud odůvodnění nálezu odkazuje na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 a Pl. ÚS 2/08, není taková analogie namístě, protože nyní posuzovaná právní materie je odlišná (tam vyslovené názory se týkají problematiky daní a nemocenského pojištění).
10. Za zcela nepřípadnou a zcela ahistorickou pokládám argumentaci obsaženou v bodech 96 a 97 odůvodnění nálezu. Jaký smysl má srovnávat novodobá a na diametrálně odlišných společenských podmínkách založená sociální práva dnešních občanů s otrokářským Chammurapiho zákoníkem, pocházejícím z 18. století před naším letopočtem? K čemu je zapotřebí, aby se současná česká právní úprava vymezovala vůči stalinské Ústavě SSSR z třicátých let nebo k dřívějším československým ústavám z doby komunistického režimu?
Jestliže Ústavní soud pokládal za žádoucí provést jistou historickou komparaci, bylo by bývalo případnější uvést, že celý koncept sociálních práv včetně práva na důstojnou zdravotní péči je plodem evropské křesťanské a humanistické tradice. Jeho počátky lze klást již na konec 19. století; největšího rozkvětu dosáhl v druhé polovině dvacátého století, např. ve skandinávských zemích, v Německu, ve Francii a v dalších západoevropských zemích, kde přispěl k dlouhodobé stabilitě a prosperitě celé společnosti. Rozsah těchto sociálních práv je v jednotlivých zemích velice různý; je také zřejmé, že v poslední době prochází koncept sociálního státu určitou krizí, vyvolávající potřebu legislativních a ekonomických reforem.
11. Pokud se český ústavodárce rozhodl zakotvit v Listině základních práv a svobod širokou plejádu hospodářských, sociálních a kulturních práv příznačných pro koncept sociálního státu, učinil tak nepochybně v přesvědčení, že tato práva jsou nezbytná pro skutečně plnohodnotné občanství, totiž pro možnost každého občana „žít životem civilizované bytosti podle standardů obvyklých v dané společnosti“ (britský sociolog T. H. Marshall v eseji Citizenship and Social Class, 1950). Garance určitého minimálního rozsahu spotřeby a záruka jisté míry sociální jistoty jsou pokládány za nezbytný předpoklad důstojného života. Sociální stát, založený na novodobých mechanismech občanské solidarity (přesahujících tradiční formy rodinné, kmenové či skupinové solidarity), např. na zdravotním pojištění financovaném zčásti z veřejných zdrojů, vybalancovává zájmové rozpory a tlumí ostré sociální konflikty, čímž de facto přispívá též k bezporuchovému chodu tržního hospodářství. Na kulturní úrovni je sociální stát založen na takových humanitních ideálech, jako je ochrana slabších a podpora strádajících. Výrazný přínos sociálního státu je spatřován v posílení vnitřní soudržnosti společnosti, nezbytné pro schopnost čelit civilizačním hrozbám.
12. Český ústavodárce zakotvil v Listině velmi vysoký standard sociálních práv, v některých směrech přesahující zahraniční úpravy. Příkladem takové vysoké úrovně je právě zde posuzované právo na bezplatnou zdravotní péči. Takový mezinárodně „nadstandardní“ stav úpravy ovšem je možný, a není žádným relevantním argumentem pro to, aby dnešní zákonodárce, s odkazem na odlišné zahraniční vzory, nerespektoval kvalitativně vyšší úroveň české ústavní úpravy posilující práva občanů.
Pokud část české politické reprezentace zastává názor, že současná úroveň ústavně zakotvených sociálních práv v České republice je příliš vysoká, ekonomicky neudržitelná a vyžadující reformy, má samozřejmě možnost v politické soutěži usilovat o jejich ústavní změnu. Ve svobodné politické diskusi mohou být zajisté předkládány odborně fundované argumenty o tom, že bezplatná zdravotní péče je snad neudržitelná – a to přesto, že roste hrubý národní produkt a celkové bohatství společnosti, a přesto, že v systému zdravotního pojištění vznikají mnohamiliardové přebytky.
Lze jistě připustit, že taková argumentace může získat silnou podporu voličů, jež bude potřebná k prosazení ústavních změn. Nelze však podle mého názoru připustit „přepsání“ ústavních předpisů pomocí obyčejných zákonů, navíc za situace, kdy společenská a parlamentní diskuse o těchto otázkách v České republice probíhá nedůvěryhodným způsobem, není podložena fundovanými argumenty a není dosahováno ani elementárního společenského konsensu.
13. Poněkud nejasně formulovaná úvaha v bodě 98 odůvodnění nálezu, že snad při formulování článku 31 Listiny nastal rozpor „mezi vůlí zákonodárce a dobovou politickou realitou“ není rozhodně žádným ústavněprávním argumentem ve prospěch zavedení regulačních poplatků ve zdravotnictví.
14. Nemohu souhlasit s tím, jak se v odůvodnění nálezu hodnotí některé skutkové okolnosti zavádění regulačních poplatků a výsledky dokazování provedeného před Ústavním soudem výpověďmi premiéra Mirka Topolánka a ministra zdravotnictví Tomáše Julínka.
Já osobně jsem nenabyl přesvědčení, že „z provedeného dokazování“ vyplynulo, že regulační poplatky zamezují nadužívání zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění, jak se tvrdí v bodech 107 a 124 odůvodnění nálezu. Teze o „nadužívání“ sociálních práv patří k oblíbeným, ideologicky zabarveným floskulím kritiků sociálních práv, avšak nezaznamenal jsem, že by o oprávněnosti tohoto tvrzení byl Ústavnímu soudu předložen jakýkoliv přesvědčivý důkaz (např. statistická data opřená o signifikantní vzorek populace a o dostatečně dlouhé sledované období). Předkládaná tvrzení o zmenšeném počtu návštěv u lékaře či počtu vyzvednutých léků po zavedení regulačních poplatků vycházejí z velmi krátkého sledovaného období, nezohledňují faktor „předzásobení“ léčivy na konci roku 2007 a nevylučují takovou interpretaci, že pokles četnosti návštěv a odběru léků může mít též příčiny nežádoucí („přecházení“ skutečné choroby, neléčení skutečně potřebných osob).
Také tvrzení obsažené v bodě 130 odůvodnění nálezu, že „lze zaznamenat efekt hospodárnějšího nakládání s léčivy“ nebo že „účinky této formy solidarity již v praxi od účinnosti napadené právní úpravy v konkrétních případech závažně nemocných občanů nastaly“, pokládám za důkazně nedoložené. Tato tvrzení dokládají nanejvýše to, že léků bylo odebráno méně a že někteří občané již splnili podmínky pro vrácení plateb nad rámec 5 000 korun, nikoliv však to, že je to projevem zvýšené hospodárnosti nebo toho, že vyšší platby byly nebo budou pacientům skutečně vráceny.
15. Nejsem přesvědčen o tom, že provedené dokazování opravňuje k tvrzení, že zavedení regulačních poplatků zajišťuje „kvalitnější faktickou realizaci článku 31 Listiny“ (bod 110 odůvodnění nálezu), což je mj. vyvozováno ze zavedení limitu na regulační poplatky ve výši 5 000 Kč ročně.
Teze o „prohloubení solidarity mezi pacienty“, vyslovená v bodě 124 odůvodnění nálezu, vnáší do celého konceptu sociálních práv pro mě poněkud překvapivý aspekt. Domníval jsem se doposud (patrně naivně), že sociální práva jsou spíše výrazem solidarity zdravých s nemocnými, mladých se starými, silných se slabými, nikoliv projevem solidarity nemocných s ještě nemocnějšími.
16. Výklad pojmu „bezplatná lékařské péče“ uskutečnil Ústavní soud již ve dvou svých plenárních nálezech (sp. zn. Pl. ÚS 35/95 a Pl. ÚS 14/02). Interpretace tohoto pojmu obsažená v nyní projednávané věci je odchylná od těchto předchozích nálezů.
Změna předchozího právního názoru je sice možná, avšak musí být dodržena podmínka vyjádřená v ustanovení § 13 zákona o Ústavním soudu, tj. vysloví-li se pro změnu alespoň devět přítomných soudců Ústavního soudu. To se v této věci nestalo, protože pro přijetí nálezu hlasovalo toliko osm soudců.
17. Z legislativně-technického hlediska pokládám za nonsens označovat zavedené regulační platby jako poplatek. Zavedená platba je příjmem zdravotnického zařízení, vzniklý právní vztah mezi pacientem a zdravotnickým zařízením je nikoliv veřejnoprávním, nýbrž soukromoprávním vztahem. Jde tedy spíše o cenu, postrádající však jakýkoliv ekvivalent k zaplacené zdravotní službě nebo léku.
Veřejnoprávní charakter nezískává tato platba ani tvrzenými transfery peněz mezi zdravotními pojišťovnami a zdravotnickými zařízeními nebo lékárnami. Tvrzená regulace toku peněz mezi těmito subjekty, která by údajně měla příjmy z regulačních poplatků zohledňovat, je natolik složitá a netransparentní, že přijatá právní úprava porušuje maximu určitosti, srozumitelnosti a jasnosti právní normy, patřící do rámce právního státu podle článku 1 odst. 1 Ústavy. Též tato ústavní norma byla dle mého názoru v dané věci porušena.
18. Za protiústavní pokládám rovněž novelizovaná ustanovení § 16a odst. 6 až 8 zákona č. 48/1997 Sb. V těchto ustanoveních je zakotvena povinnost zdravotnických zařízení a lékáren regulační poplatek vybírat a sdělovat zdravotním pojišťovnám příslušné evidenční a účetní údaje; v případě, že tyto povinnosti nebudou plnit, může jim zdravotní pojišťovna uložit pokutu až do výše 50 000 Kč.
Tato ustanovení jsou podle mého názoru v rozporu s článkem 1 Listiny, zakotvujícím rovnost v právech, a s článkem 11 odst. 1 Listiny, chránícím právo vlastnit majetek, přičemž vlastnické právo všech vlastníků má stejný zákonný obsah a ochranu.
Zdravotní pojišťovny na straně jedné a zdravotnická zařízení a lékárny na straně druhé jsou soukromoprávními subjekty, jejichž právní vztahy jsou upraveny smluvně. Z uzavřených smluv nevyplývá závazek vybírat regulační poplatek, určený navíc pro samotného příjemce poplatku, ani právo zdravotní pojišťovny ukládat pokuty za nevybírání těchto částek.
Nemohu souhlasit s názorem vysloveným v bodě 131 odůvodnění nálezu, že „je na vůli zákonodárce, který subjekt vybaví pravomocí veřejnoprávní sankce“. Odporuje logice věci a principům právního státu, aby pravomoc ukládat veřejnoprávní sankci ve formě poměrně citelné peněžité pokuty byla zákonem svěřována jednomu z účastníků občanskoprávního vztahu, který je samozřejmě zainteresován na obsahu tohoto vztahu.
19. Nemohu sdílet „respekt k práci expertů připravujících záměr reformy“, vyjádřený v bodě 111 odůvodnění nálezu. Tito experti (možná ?) předložili zákonodárci a veřejnosti posléze realizovaný nápad, že jednou z cest vedoucích k řešení problémů financování českého zdravotnictví je také zpoplatnění péče o nedonošené kojence v inkubátorech, zdravotní péče o malé děti či seniory; dosáhlo se tím příjmů, které z hlediska celkového rozsahu financování zdravotní péče jsou vcelku zanedbatelné. Občané by patrně dali přednost tomu, kdyby tito experti poskytli uspokojivé vysvětlení zásadních makrostrukturálních problémů českého zdravotnictví, např. otázky, proč podíl výdajů na léky v řádu desítek miliard korun činí v České republice téměř třetinu celkových výdajů na zdravotnictví z veřejných zdrojů a proč je tento podíl zhruba dvojnásobný oproti situaci v jiných vyspělých západních státech.
To vše jsou ovšem otázky, jejichž posuzování nepatří do kompetence Ústavního soudu, stejně jako do textu nálezu Ústavního soudu nepatří slova o respektu k práci expertů.
Celé rozhodnutí včetně protinázorů sedmi soudců naleznete zde:
http://nalus.usoud.cz/Search/ResultDetail.aspx?id=58756&pos=22&cnt=67&typ=result
Abys mohl komentovat, musíš se přihlásit nebo zaregistrovat.
Komentáře
Moje slezská prababička se stala předsedkyní spolku přátel žehu a exkomunikovali ji :-) A to byl její synovec vysoký církevní hodnostář v Příbrami.
Jen mi vadilo, že zrovna ty jsi mne nařkla z něčeho, co jsem nikdy neřekla a neměla v úmyslu říct a o kousek níže jsem to navíc vysvětlila a upřesnila. Myslím, že už jsme si vysvětlily, že stojíme na stejné straně barikády :-)
Jen jsi mi nahodila takovou drobnost - ty uměle vyšroubované náklady, které vůbec neodpovídají skutečnosti jsou taky vtipné, co....
Nebožtík strýc Palo měl taky takové úlety...například jednou v hospodě vymýšleli "proč dneska pijou" když někdo přišel s geniální myšlenkou, že má zrovna narozeniny Hitler a zítra Bětka Anglická - tak pili na ty dva :-) Co bylo ideologicky horší nevím, každopádně měl záznam a nedostal vizum do Jugo :-) A co pak já, když jsem v páté třídě do slohovky o naší armádě citovala píseň tuším Pepy Nosa (z jedné z těch kazet, co se tajně kopírovaly za totáče) To byla teprve psina :-D
Takže ano, umím si vyřvat svoje, ale zase mne lidi nemají rádi či spíše bojí se mne :-))
Ale pravdou je, že občas musím mírnit temperament když se vyskytne střetová situace (což je vtipné, že třeba proti přepážkovým pracovníkům jsem vždy naprosto asertivní, ale jejich nadřízení už to schytají)
Jo teď jsem koukal na ten svůj minulý příspěvěk a SS nejsou německé SS, ale Socialistické Srbsko.
Fuuuuu, to bol vydych :)))
Jinak obdivuji ty, co se umí prosadit, ale nepřehánějí to. Jednou v letadle jedná ženská dělala kravál, protože jsme jim obsadili jejich místa. Naše místa neexistovala (číslování z jiného letadla) a letuška řekla, ať se tam posadíme. Oni přišli později a místo aby to pochopili a sedli si každý zvlášť, tak se ženská dožadovala svých práv nebo co. Samozřejmě letuška nebyla k nalezení, když jsme to chtěli vyřešit "úředně". Takové altruisty zabít.
Hildegardo - jo nemám problém poznat, kdo jsou mí přátelé - to že dobré přátelé mám mne uklidňuje, v opačném případě by to bylo zlé :-D
A jestli mne chceš vyplácet, tak nikdy v penězích :-)) Na ty mne neužije, ale sklenka marmelády z vlastní zahrádky...to je příklad tvrdé měny :-D
Ben Nevis - v takovém případě bych se do té ženské obula, ať si stěžuje tam, kde to vzniklo - toť snadné...takové příklady mají mít modelově vyřešené, protože určitě nejste první, komu se to stalo - mají mít naprosto jasně dané, co dělat v případě letenek s různým číslováním - na to jsou ty letenky drahé dost. Viník je zjevný a ten má dostat kapky a to takové a tak často až to vyřeší...jak jinak je k tomu dokopak, že...když to budou všichni stoicky přijímat, tak se nápravy nedočká ani příští generace :(
Nakonec jim uvolnil místo druhý pár, kterého se to taky týkalo, a jak si ta ženská sedla, tak ji mladík začal prudit (schválně), že sedí na jeho místě. :-)
Komedie jak z Homolky.
Na druhou stranu, s úrazem (vykloubený loket a prasklý vaz) a trvalými následky (omezená hybnost ruky) nebyl u úrazového problém - což se bohužel nedá říci u zdravotní pojišťovny, kdy mi bylo sděleno, že mi další RHB už pojišťovna nezaplatí (a to je jen "blbá ruka", kdyby tohle řekli někomu opravdu nemocnému...).
Lidi se prostě nezmění, ve středověku si to brali násilím, dneska podvůdky.
Třeba přece jenom se něco změní k lepšímu...
Rath se začal povyšovat na nějakého kmotra, ten mu dal varování v podobě zatykače. Za chvíli kauza vyšumí, Rath bude hodný a vše se vrátí do normálů.